英國天然氣行業(yè)市場化改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

段天宇　徐博

中國石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院

20世紀(jì)90年代中期以前，英國天然氣市場由BG公司壟斷經(jīng)營。通過10多年的市場化重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了天然氣供應(yīng)環(huán)節(jié)和銷售環(huán)節(jié)的市場競爭，成為歐洲第一個(gè)將供應(yīng)和輸送一體化的天然氣市場重構(gòu)為競爭性市場的國家。

英國天然氣市場重構(gòu)歷程表明，依法推進(jìn)天然氣市場重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)管輸業(yè)務(wù)與供應(yīng)業(yè)務(wù)的分離，建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，持續(xù)推動(dòng)以鼓勵(lì)競爭為主要目標(biāo)的改革和加強(qiáng)監(jiān)管等做法是可貴的。

天然氣市場化改革的背景01

1949年，英國對燃?xì)夤I(yè)開始國有化，英國燃?xì)夤綛G應(yīng)運(yùn)而生。隨著英國在60年代初在北海發(fā)現(xiàn)天然氣資源，BG公司建立了天然氣管網(wǎng)所有權(quán)和配送權(quán)的壟斷格局。

BG以長期合同的方式在海岸的接收終端購買英國北海海域上游公司生產(chǎn)的天然氣，然后通過其一體化的運(yùn)輸配送網(wǎng)絡(luò)銷售給全國天然氣用戶。為了扶持天然氣市場，減少環(huán)境污染，英國政府一直采用低價(jià)銷售的方式鼓勵(lì)天然氣的消費(fèi)。

天然氣市場化改革的進(jìn)程02

英國天然氣市場改革始于1986年，到1998年基本完成，大體經(jīng)歷了四個(gè)階段。

(一)BG私有化與放開大用戶市場

1986年出臺(tái)的《天然氣法案》拉開了天然氣市場私有化的序幕。《天然氣法案中》明確提出了對BG公司三個(gè)方面的要求：一是BG實(shí)行私有化。二是建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。三是開放大用戶市場。

總體來看，雖然實(shí)現(xiàn)了BG公司私有化，也建立了獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但市場結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，期望的市場競爭格局并沒有真正形成。

(二)進(jìn)一步促進(jìn)競爭市場的措施

1988年英國壟斷與兼并委員會(huì)提出應(yīng)解決影響市場競爭的3個(gè)主要障礙：BG公司輸送其它企業(yè)天然氣的價(jià)格歧視行為，壟斷與兼并委員會(huì)建議BG公司要按照公布的價(jià)格表定價(jià);解決BG公司以外供應(yīng)商的氣源問題;解決管道準(zhǔn)入問題。

上述改革，使英國批發(fā)市場、合同市場和資費(fèi)市場各層次競爭的局面初步形成。

(三)拆分BG公司管道業(yè)務(wù)

要真正建立競爭性市場，需要將BG公司的管輸業(yè)務(wù)與供應(yīng)業(yè)務(wù)進(jìn)行拆分。

在天然氣供應(yīng)辦公室的監(jiān)督下，1994年對BG公司進(jìn)行了拆分，分拆后的BG公司擁有海上天然氣供應(yīng)、儲(chǔ)氣和所有前期已簽訂的供應(yīng)合同;管道運(yùn)輸和儲(chǔ)氣業(yè)務(wù)重組為Transco，作為獨(dú)立的運(yùn)營商擁有下游的管道系統(tǒng)。

拆分后BG公司的市場占有率在1994年12月迅速下降到47%，到1996年6月進(jìn)一步下降到29%。

(四)居民用戶等所有終端用戶可自由選擇供應(yīng)商，重構(gòu)基本完成

現(xiàn)代天然氣市場的典型特征除了管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施獨(dú)立運(yùn)營外，還包括所有終端用戶都能自由選擇天然氣供應(yīng)商。

1995年《天然氣法案》從法律上為在居民用戶市場引入競爭鋪平了道路。

1996年英國《管網(wǎng)條例》正式實(shí)施，明確了第三方進(jìn)入管網(wǎng)的規(guī)則、程序以及管網(wǎng)使用者的責(zé)任和義務(wù)，并引入了管網(wǎng)日內(nèi)進(jìn)出氣平衡的制度。

20世紀(jì)90年代中后期，原有以長期合同為主的定價(jià)方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦`活的以短期和現(xiàn)貨交易為主的定價(jià)方式。

1998年，包括居民用戶在內(nèi)的所有的終端用戶都可以自由選擇天然氣供應(yīng)商。

天然氣市場化改革的基本經(jīng)驗(yàn)03

英國是繼美國后天然氣市場化改革最為成功的國家，總結(jié)其基本經(jīng)驗(yàn)，是建立我國天然氣市場化運(yùn)營體系的重要借鑒。

(一)管輸與供應(yīng)業(yè)務(wù)的拆分是實(shí)現(xiàn)市場競爭的重要環(huán)節(jié)

一個(gè)國家的天然氣市場，如果只有一家或者幾家公司擁有氣源和管輸?shù)闹鲗?dǎo)權(quán)，那么市場競爭不可能順利實(shí)現(xiàn)，效率也不可能提高。即便相關(guān)部門出臺(tái)一些關(guān)于第三方準(zhǔn)入政策，可以說對市場競爭形成的作用微乎其微。

英國天然氣市場在改革初期，也是如此，未對管輸和供應(yīng)業(yè)務(wù)進(jìn)行拆分，使市場競爭徒有其名，競爭者可以得到氣源的供應(yīng)，卻無法得到管輸使用權(quán)，使天然氣改革在很長一段時(shí)間內(nèi)無法達(dá)到效果。直到BG公司被拆分后，管道第三方公平準(zhǔn)入的問題迎刃而解，從而促進(jìn)了天然氣供應(yīng)端的競爭，天然氣市場重構(gòu)進(jìn)程顯著加快。

(二)應(yīng)該有專業(yè)機(jī)構(gòu)制定政策并監(jiān)督管理

在英國天然氣市場的改革進(jìn)程中，英國政府分別有監(jiān)管辦公室、公平貿(mào)易辦公室、壟斷與兼并委員會(huì)等機(jī)構(gòu)推動(dòng)天然氣市場競爭。如果說BG管輸與供應(yīng)業(yè)務(wù)的拆分對于英國天然氣市場的競爭起到了決定性作用，那么公平貿(mào)易辦公室、壟斷與兼并委員會(huì)則為業(yè)務(wù)拆分的落實(shí)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立的初衷就是以“競爭”為核心，建立新的天然氣市場形態(tài)，圍繞這個(gè)核心提出了三個(gè)辦法：一是競爭者的引入。二是營造市場公平競爭環(huán)境。三是打破上下游一體化模式。

(三)出臺(tái)行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范市場發(fā)展

英國天然氣市場改革的成功，離不開法律法規(guī)的保駕護(hù)航。依法推進(jìn)市場改革，不僅保證了生產(chǎn)商、貿(mào)易商、供應(yīng)商在公平環(huán)境下的競爭，而且保護(hù)了各類市場參與者的利益。

回顧英國改革進(jìn)程中出臺(tái)的每個(gè)法律，1973年的《公平貿(mào)易法》是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對市場進(jìn)行有效監(jiān)管、促進(jìn)市場競爭、防止BG公司濫用市場優(yōu)勢地位的最重要的法律基礎(chǔ);1986年、1995年的兩部《天然氣法案》是規(guī)范天然氣市場重構(gòu)的最重要法規(guī)。立法先行、依法監(jiān)管、規(guī)范經(jīng)營，是實(shí)現(xiàn)由政府控制和國家公司壟斷經(jīng)營向市場競爭成功過渡、行業(yè)高速有序發(fā)展的根本保障。

啟 示

我國天然氣行業(yè)改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代天然氣市場運(yùn)營體制和機(jī)制，借鑒英國的經(jīng)驗(yàn)，以下幾個(gè)方面應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)。

(一)加強(qiáng)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是根本

一是加快天然氣管道建設(shè)。東北戰(zhàn)略通道重點(diǎn)建設(shè)中俄東線天然氣管道。西南戰(zhàn)略通道重點(diǎn)建設(shè)中緬天然氣管道向云南、貴州、廣西、四川等地供氣支線。海上進(jìn)口通道重點(diǎn)加快LNG接收站配套管網(wǎng)建設(shè)。

二是加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)。按照《中長期油氣管網(wǎng)規(guī)劃的要求》，到2025年，形成地下儲(chǔ)氣庫儲(chǔ)氣能力300億立方米，LNG儲(chǔ)備100億立方米。

三是加快天然氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通。加快聯(lián)絡(luò)線建設(shè)，推動(dòng)省、市、地級市管網(wǎng)的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)天然氣全國一張網(wǎng)。

(二)完善天然氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的獨(dú)立運(yùn)營

目前，三大石油公司全部實(shí)現(xiàn)了管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)務(wù)獨(dú)立，下一步要推動(dòng)省級管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的獨(dú)立運(yùn)營，為第三方準(zhǔn)入管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施奠定制度基礎(chǔ)。

(三)政府部門必須盡快著手建立健全天然氣領(lǐng)域的各項(xiàng)法律

直接與天然氣相關(guān)的法律只有《礦產(chǎn)資源法》和《石油天然氣管道保護(hù)法》。

必須借鑒英國的經(jīng)驗(yàn)，由最高立法機(jī)關(guān)及早制定《天然氣法》。堅(jiān)持市場決定與政府監(jiān)管相結(jié)合原則、開放共享保障能源安全原則和市場主體多元原則。

在立法范圍上，建議重點(diǎn)在管輸、市場和價(jià)格等領(lǐng)域，強(qiáng)化填補(bǔ)其他法律的空白和與其他法律的銜接。

(四)建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

短期看，調(diào)整油氣監(jiān)管職能和加強(qiáng)監(jiān)管立法，將天然氣中上游經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管職能適當(dāng)集中到國家能源局，并將城市燃?xì)饨?jīng)濟(jì)性監(jiān)管職能適當(dāng)集中到各省級燃?xì)夤芾聿块T。

中長期，應(yīng)按照“政監(jiān)分離”的原則，設(shè)立獨(dú)立、高層次、專業(yè)的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，專司能源監(jiān)管，如成立能源監(jiān)管委員會(huì)。

(五)必須建立市場化的天然氣定價(jià)機(jī)制

縮短調(diào)價(jià)周期，并建議逐步擴(kuò)大價(jià)格浮動(dòng)范圍、最終放開門站價(jià)格管制;嚴(yán)格監(jiān)管天然氣運(yùn)輸和配氣價(jià)格，建立調(diào)峰氣價(jià)、階梯氣價(jià)、峰谷氣價(jià)、可中斷氣價(jià)等差別價(jià)格體系;同時(shí)發(fā)揮上海和重慶兩家石油天然氣交易中心的作用，讓更多的管道氣和LNG線上交易。